香港從貪腐嚴重到廉潔全球知名，獨立于公務員系統的廉政公署功不可沒，
可為內地鏡鑒
◎ 本刊特派香港記者 王端 戴甜 文wangduan.blog.caixin.com｜daitian.blog.caixin.com 中共十八大以來，中國的反腐新氣象成為社會關注的焦點。中共中央總書記習近平亦公開表露反腐決心，稱有腐必反、有貪必肅，“蒼蠅” “老虎”一起打，要把權力關進 制度的籠子里。
與內地經濟緊密關聯並曾經經歷嚴 重貪腐階段的香港，對內地的反腐進展極為關注 。 “貪腐的問題得不到解決，社會不公會越來越明顯，一個不公的社會就不會有穩定。 ”香港廉政公署貪汙問題咨詢委員會前主席史美倫在接受財新記者採訪時說， “這些都需要當局者警惕以及試圖解決。 ”而香港經驗正是近在咫尺的擧示錄。
香港在上個世紀70年代曾一度貪腐嚴重，而今則變成全球知名的廉潔城市。據非政府組織 “透明國際”最新發佈的2012年 《全球清廉指數》 ，香港在176個國家和地區中列第14位，排名靠前。中國內地同期的排名為第80位。
香港的反貪腐體系已成為香港人引以為傲的核心競爭力。香港人士對內 地反腐的建言中，均提及香港廉政公署功不可沒。這個獨立于公務員系統的機構，一直採取執法、預防、教育“三管齊下”的方式，遵循重執法的思路。這些，內地皆可為鑒。
不過，反貪腐非一日之功，反貪文化更需要經年的積累，內地與香港社會發展程度、體制不盡相同，對於城市反腐典範的香港模式，可改良吸收。
重拳開局
“香港曾經經歷過很嚴重的貪汙和腐敗。 ”史美倫回憶起年少時，如果有居民家里發生火災，救火隊員到現場，是不會先打開水龍頭救火的，除非肯給“勞務費” 。 “在廣東的俗語中， ‘水’即錢的意思，所以 ‘水’不到就不開水。 ”香港廉政公署前副專員郭文緯對香港的腐敗也曾有過切膚之痛。
小時候，郭文緯家里申請安裝電話，等了幾個月，安裝完的電話卻不能使用，電話部門告訴他， “叫你父親來 一趟” 。父親後來將真相告訴兒子： “他們這是在要茶錢。 ”這正是上世紀70年代以前香港社會的一個側面，各種 “打賞” ，如 “茶錢” “黑錢”等名目繁多，大到偷渡來港者定居、街頭小販營生，小到公立醫院里要護工幫忙，無奈之下的賄賂成了日常生活的一部分。而貪汙之風在警隊中尤為嚴重，這令香港市民苦不堪言。
上世紀70年代初期，社會上匯聚了一股強大的輿論壓力，公泷人士不斷向香港政府施壓，要求採取果斷行動打擊貪汙。最終的導火線來自一名英籍總警司的貪汙案，令民怨達到沸點。
1973年，時任香港總警司的葛柏被發現擁有超過430萬港元財產而無法解釋合法來源，被懷疑是貪汙所得，但他竟輕易逃回英國。此事使積聚已久的民怨立即爆發，學生們在香港維多利亞公園集會、抗議，批評政府未能恰當處理貪汙問題。
香港政府不得不出手採取行動。時任港督的麥理浩在立法局會議上，宣佈成立一個脫離于警方的獨立的反貪汙組織。 “我認為有必要成立一個嶄新的機構，由德高望重的人員領導，以全力打擊貪汙，並且挽回公泷信心。 ”頗受港人愛戴的麥理浩當時說道。
1974年2月，香港廉政公署成立。
葛柏案也于廉署成立翌年順利告結，葛柏被引渡回港受審，被控串謀貪汙及受賄，被判處入獄四年。
“內地政府要打擊貪腐，首先也要打幾只 ‘大老虎’ ，以此樹立政府威信和挽回民泷信心。 ”史美倫說，各地方政府的反貪風暴非常重要。
香港嶺南大學公共管治研究部主任、曾擔任智囊機構智經研究中心研究總監的李彭廣也強調“打大老虎”策略的重要性，這樣才可以展示政府的反腐決心。
李彭廣回憶說，當時香港反貪腐的條件比較成熟。一方面是因為社會要求改革的呼聲非常強烈，促使當局認識到改革的緊迫性；另一方面，由於香港的特殊性，港英政府當時空降一些反貪人才，隔斷了與本地人脈的關係，更加有利於反貪的執行。
特赦是非
在抓大案的同時，系統性的反貪腐如何切入？其中一個答案，是備受爭議的特赦。獨立于公務員體系以外的廉署成立之初，也遇到不少阻力， “之後的特赦變成一個權宜之計。 ”李彭廣說。
這指的是1977年的特赦。當時警隊貪腐嚴重，時年10月，廉署在反貪汙行動中抓捕了260名警務人員，引起警隊上下及其家屬的強烈不滿，數千名警務人員遊行抗議，其中一些較激進的人襲擊了廉署總部。
據約翰? 卡羅爾（John Carroll）所著的 《香港簡史 A Concise History of Hong Kong》一書記載，由於擔心警隊罷工使香港陷入無政府狀態，港督麥理浩頒佈“部分特赦令” ，要求廉署對1977年1月1日以前除極重大案件外的貪腐行為停止追究。
李彭廣回憶說，當時事情很緊迫，總督只有幾個小時來決定特赦具體內容，因為整個紀律部門已經作亂了。後來英國的解密檔案顯示，香港當局當時 用了“兵變”來形容事態。麥理浩承受了很大的壓力，乃至他特赦的決定還沒 來得及通報英國。
郭文緯說，在宣佈特赦之初，廉政公署的骨幹很氣餒，擔心港英政府收回反腐的決心。
不過李彭廣指出，特赦只是作為平衡以及能夠往前繼續推進改革的一個考慮，特赦不是原則的問題，而是策略的問題。
如今，內地是否可以考慮特赦，以平衡反貪腐的各方利益，要做決定並不容易。香港有政治觀察家指出，進行特赦不能事先張揚，因為一旦令外界有了特赦預期，就會使不少人加快貪腐。
具體而言，李彭廣指出，特赦並非指對所有貪腐行為赦免，而是針對過往已有一定年限的某一些程度的貪腐行為作出特殊的赦免。特赦需要有條件以及規定特別範圍，可以用貪腐金錢數目或是財產數額為限。
盡管在一些人看來，特赦可能不公平，但這也是反貪腐過程中不可迴避的代價。李彭廣認為，由貪腐到沒貪腐有個轉軌過渡，不能一刀切，要留出退場的安排。這是為了保持改革往前走的動力，可以說要付一點代價，但這是為了走得更遠。
郭文緯則另有看法，他認為在當下時刻，中央政府不應談特赦問題，否則可能給外界一種剛開始打擊貪腐就出現妥協的印象。相反，目前應該大力打擊，多抓一些大案，讓外界相信中央的決心和能力，然後才可以談有條件的特赦。郭文緯認為，特赦主要是針對中下層的貪汙分子，對高層則不應納入；而且特赦應該附加諸如坦白承認、收益交還政府等條件，才能不再調查追究。
重在執法
內地最近興起的網絡反腐，聲勢浩大。
然而在史美倫看來，反腐應主要依賴于政府的決心，反腐風暴應以政府主導，不應過於依賴民間，因為後者缺乏力度，反貪腐從立法到執法，都是政府的責任和手段。
目前，香港和內地都採用“三管齊下”的方式打擊貪腐——香港是執法、預防和教育；內地則是預防、教育和懲治。在郭文緯看來，雖然都是“三管齊下” ，但區別明顯。
香港的重點放在執法，內地看起來似乎重點放在預防。他舉例指出，內地甚至專門成立了國家預防腐敗局這樣的機構。香港反貪腐執法倚重的是廉政公署。外界對廉政公署存在神秘感，但在史美倫看來，那只是因為廉署 “執法神秘” ，實際上其工作程序非常清晰，且效率頗高。
依照執法、預防及教育的工作內容，廉署在行政總部下分為三大部門，包括執行處、防止貪汙處以及社區關係處。
其中，執行處負責接受市民舉報並展開調查；防止貪汙處審視各政府部門及公共機構的工作常規及程序，以減少可能出現貪汙的情況，也應私營機構要求提供反貪顧問服務；社區關係處負責宣傳倡廉教育，爭取市民對反貪工作的支持和配合。
上述三大塊工作，最重要的無疑是執法。相應的，在三大部門中，執行處的人力資源亦是最多的。
郭文緯指出，在編制方面，內地的紀檢監察機構人數雖然也不在少數，但絕大部分都不從事執法工作。而根據廉政公署年報顯示，截至2011年底，廉署在職人數為1298人，在執行處工作的有947人，占比高達73%。
對執法的人力配備，也影響到貪腐成本。郭文緯說，在內地，因貪腐被檢控的概率很小。根據中央紀委向十八大作的工作報告，2007年11月至2012年6月，全國紀檢機關總共向司法機關移送處理24584人，相當于每年因貪腐被檢控4900多人。這在內地龐大的公職人員隊伍中占比甚小，因此貪腐在國內不算是一個高風險的罪行。
而廉署公開資料顯示，香港，這個有著700多萬人口的城市，近5年 （2008- 2012年）平均每年即有309人因貪腐問題被檢控。
此外，郭文緯提出，地方勢力也會影響反腐效果，如包庇地方官員。
因此，郭文緯建議將地方負責反貪的人員大部分調派至中央反腐機構，以此加強執法能力。同時地方紀委應該直接向中央紀委負責，國家反貪局改為國家調查局，擴大其編制。它可以跨行政區劃限制分區設立，獨立運作，與省政府無關聯，每個分區可以有自己的報案中心，獨立做調查。
功在長期
廉政公署對於內地的借鑒意義，在某種程度上來自于它的異體監督模式。在架構上，廉政公署直接向香港行政長官負責，受立法會監督，立法會有權要求廉政專員出席立法會會議，解答廉署政策及經費問題。調查後，檢控與否由律政司決定，調查與檢控權分立。
與郭文緯的意見類似，史美倫也建議，內地反貪團隊應該獨立于現有的公務員系統。
在香港，廉政公署向行政長官負責，行政長官雖有權力中止某些案件的查處。但史美倫說，由於香港反貪文化的形成，加之有完善的制度支持和媒體環境，如果有人干預案件，廉署會知會媒體，通過外部輿論限制行政長官干預廉署的調查。另一方面，能夠向行政長官匯報的大案，則大多已經有很充足的證據了。
香港廉署的得力運作，正是依賴于內部與外部監督機制的結合。而外部監督，則與形成堅實的反腐文化有關。
短期而言，反貪可以通過加強執法，打幾只 “大老虎”形成氣勢，但中長期而言，則需要著眼社會反貪文化建設。李彭廣指出，貪腐存在如此之久，已經成為文化一部分，因此反貪應從新生代教育開始， “沒有教育，貪腐的概念就會永續下去” 。
史美倫說，反貪文化需要經年的積累，內地可以從小學生開始教育，要讓民泷認為貪腐難以接受。
同時，執法機構也應大小案件一手抓，譬如廉政公署的案子，每年都還會有幾十宗是關於小販的，有的案件很小。這就說明反貪很成功了，這麼小的案子香港民泷都不能忍受，說明對貪腐零容忍。
李彭廣也認為，在辦大案同時，要讓民泷在具體的生活經驗中，切實感受到貪腐問題有所轉變。
他回憶說， 1974年廉政公署成立後，到上世紀70年代末，已經看到成效了，反貪的信心慢慢建立起來了。 “當時在你周圍，你會聽到一些小販跟你說，日子好過了，不用再交茶錢了，從你身邊你可以感受到貪汙在減少” 。
郭文緯介紹說，隨著反腐執法的加強，香港從貪腐公開化轉變到秘密化，經過了大約三至五年的時間；而從貪腐較多轉變到貪腐很少，在香港大概經過了八至十年。
史美倫還建議內地效仿香港的高薪養廉制度，改變現在內地公務員顯性的薪水過低而隱形的福利過高的現狀。她認為，將高福利貨幣化，可以預防公務員貪腐。
反腐的一個重要手段就是“陽光” 。
史美倫說，反貪的根本是體制問題，整個體制的公開、公平和透明，是廉潔政府很重要的一部分。 “即使中央現在成立特別機構打 ‘大老虎’ ，但如果手段和過程不公開的話，對大泷而言還是沒有公信力的。 ”