基礎設施建設不會大幅加碼，財政政策傾向減稅，貨幣有所收緊，平衡第一◎ 本刊記者 于海榮 王長勇 文換屆之年，並不會給中國經濟未來走勢帶來多大變化，至少全國“兩會”不會。
本屆政府最後一次工作報告所設定的2013年經濟增長預期目標，符合市場預期，與2012年持平，定為7.5% 左右；對經濟形勢的判斷，仍延續2012年中央經濟工作會議的表述：經濟增長下行壓力和產能過剩的矛盾有所加劇，企業生產經營成本上升和創新能力不足問題並存，財政收入增速放緩和政府剛性支出增加的矛盾凸顯。
部分投資者希望的全國“兩會”後基礎設施建設大幅加碼，很難成為現 實。盡管投資目標增速上調2個百分點至18%，全國財政赤字亦增加4000億至1.2萬億元， 但三大報告（政府工作報告、預算報告、國民經濟和社會發展計劃報告）草案均強調了地方政府性債務問題。
與此高度相關的是金融風險，政府工作報告特別提及對金融機構表外業務風險的監管。這意味著，2012年地方融資平台依賴的融資方式，今年可能很難延續。
國家信息中心經濟預測部主任祝寶良告訴財新記者，與2012年中央經濟工作會議時相比，經濟形勢並未發生大的變化，國際環境並沒有出現明顯的上升趨勢，國內經濟的複蘇也仍是依靠基礎設施投資和庫存周期的變化，企業自主投資並未出現。今年的任務，仍是穩增長、防風險，其中的“防風險” ，主要是指金融風險。
增長目標 7.5%不意外“政府制定經濟增長預期目標，從來都是保守的，是一定要完成的”今年經濟增長預期目標定為7.5% 左右。
政府工作報告稱，主要基於兩方面考慮：一方面要繼續抓住機遇、促進發展，另一方面，要引導各方面把工作重心放到加快轉變經濟發展方式和調整經濟結構上，放到提高經濟增長的質量和效益上，推動經濟持續健康發展。
華泰證券首席經濟學家劉煜輝認 為，淡化速度講求質量，說明中央已經清楚地認識到目前經濟當中的高杠杆及潛在增長率下降的問題。
正如政府工作報告所稱， “實現這 個目標要付出艱苦努力” 。中國社科院學部委員張卓元對財新記者解釋說，中國經濟的基數已經很大，增長7.5%就是近4萬億元的 GDP增量，要實現並不容易。根據目前的環境壓力和資源狀況，經濟增長速度還是低一點好， “最好是GDP增長實際不要超過8%” ，這樣才能把注意力放到轉變經濟發展方式上來。
“現在的問題，不是怕經濟速度低，而是怕地方政府為了追求政績，不顧及資源環境代價盲目擴張、汙染環境。 ”張卓元稱，以往單純追求經濟增長有很大的問題，未來不能再去發展重化工業，應該多發展能大量增加就業的服務業、第三產業。把經濟增長速度稍微降低一點，放開服務業、第三產業，就業就不會因經濟增速降低出現問題。
國家信息中心經濟預測部宏觀研究室主任牛犁告訴財新記者，政府制定經濟增長預期目標，從來都是保守的，是一定要完成的；從實際的結果看，2012 年是與目標最接近的一年，仍高出0.3個百分點。
牛犁承認， 根據2012年的經濟運行、當前的國際國內環境，以及資源環境、食品安全、分配不公等一系列社會問題，經濟增長的挑戰和不確定性因素很多，“完成7.5%的目標有壓力” 。
美銀美林大中華區首席經濟學家陸挺認為，經濟增長目標是可以實現的，但中國政府無意讓經濟增速超過8.0%。
他預計，2013年全年 GDP 增速有望達到8.1%，各季同比增速分別為8.3%、8.3%、8.0%和8.0%。
祝寶良並不這麼樂觀。他認為，去年四季度以來的經濟複蘇，主要靠基礎設施投資和庫存的變化拉動。基礎設施建設有一定持續性，短期內不會發生變化，但庫存的變化會使經濟在短期內出現波動， “有時還得把這個問題看得重一點” 。
基建投資飆升難期
1.2萬億財赤非為刺激經濟許多人一直期望，政府交接後會推出重大投資計劃，比如未來十年總計40萬億元的城鎮化投資項目。2013年政府將投資目標增速設定為18%，高于2012年16% 的目標，財政赤字由8000億元增加至1.2萬億元，似乎也在印證這種猜想。
但事實並非如此。
對1.2萬億元財政赤字，政府工作報告稱，考慮到結構性減稅的滯後效應，今年財政收入增長不會太快，但財政剛性支出增加，特別是要增加保障改善民生支出，保持對經濟增長和結構調整的支持力度，適當擴大財政赤字和國債規 模是必要的。目前中國債務負擔率相對較低，今年增加赤字後，赤字率在2% 左右，總體上處於安全水平。
財政部財政科學研究所副所長劉尚希對財新記者稱，隨著結構性減稅的推進，財政收入增速降低將是常態，財政支出則長期保持較高增速，用于教育、醫療衛生、社會保障、環保等民生領域的剛性支出占比越來越高，這種情況下，只能通過擴大赤字來維持， “未來，赤字數可能都會維持在萬億規模” 。
他強調，這種赤字規模擴大是保證必要的支出增長而形成的， “跟以往刺激經濟是有區別的” 。
祝寶良稱，投資目標增速上升2個百分點，並不是核心性的變化，主要還是2012年5月以來批復的一系列基礎設施項目的延續。這些項目是發展所需要的，也不存在重複建設，需要保障。
根據國民經濟和社會發展計劃報告，2013年中央預算內投資安排4376億元，比2012年增350億元，主要投向保障性安居工程和城鎮基礎設施、 “三農” 、交通能源等重大基礎設施、社會事業和社會管理、節能減排和生態環保、自主創新和結構調整、欠發達地區等領域。
按慣例，中央財政投資對社會總投資的帶動作用是1:4，即中央財政投入1元，地方財政配套1元，銀行信貸支持1元，吸引其他社會資本1元。
巴克萊資本匯總類支出稱，約有三分之一專用于農村項目，如水壩、農村電網，經濟適用房和社會福利項目（如醫院和學校）也占很大比例。由於政府下調建設目標， 保障性住房的總支出（包括投資和補貼）從2012年的高位相應縮 減。不過，包括高速公路、機場和能源基礎設施在內的重大項目，將比2012年增長更快。
根據國民經濟和社會發展計劃報告，2013年預期新建鐵路投產里程5200 公里以上，新建公路8萬公里，沿海港口萬噸級以上泊位100個，運輸機場10 個左右，均超出2012年實際建成規模。
與中央的相對謹慎不同，海通證券2月底在浙江等省調研發現，地方政府投資衝動依然顯著，但他們對資金來源沒有十足把握。基礎設施投資的資金來源，包括財政直接支持、土地轉讓金收入、融資平台和信貸非信貸融資，其中非信貸融資渠道依然開闊。
不過，巴克萊資本亞洲首席經濟學家黃益平認為，今年這些資金來源或不復存在，或明顯減少。比如，2012年地方政府通過發行債券募集到部分資金，考慮到中央對地方政府性債務的強調，今年這部分資金增速會下降。
三大報告草案中均強調，加強地方政府性債務管理，妥善處理債務償還和在建項目後續融資問題。其中，預算報告草案中稱，堅決制止一些地方違法違規融資和擔保承諾行為，重申2012年底四部委制止地方政府違規違法融資行為的要求，同時稱，逐步將地方政府債務收支分類納入預算管理，建立地方政府性債務風險預警機制。
全國政協委員、清華大學經濟管理學院副院長白重恩對財新記者稱，首先，控制地方政府債務的重要前提要增加透明度。目前地方融資平台的債務規模泷說紛紜，銀行並不一定清楚，一定要讓地方政府把總資產和總債務都公開出來。其次，地方政府通過融資平台進行的投資，要受到更多的監督， “如果預算包含了融資平台，會在一定程度上約束平台的債務。 ”另外，今年的赤字安排中，中央財政赤字8500億元，代理髮行地方債3500 億元。早前財政部在1月18日向全國人大提交的建議中，二者分別為7500億元和4500億元。
劉尚希認為，中央政府有一個平衡全國的責任，要對地方的發展加以指導，因為地區差異比較大，中央要促進區域之間公共服務的均等化，職責更多。如果代地方發債規模更大，分配到各地，只能是各個地方自己把控自己。
實際操作中，中央財政赤字中有一部分會通過轉移支付的方式撥付給地方，減少代發地方債額度，可以使中央政府在控制地方政府性債務風險上“主動性強一些，但並不能完全解決” ，祝寶良告訴財新記者。
值得關注的是，民間資本市場准入能否真正放開。政府工作報告中提出，中國既有投資能力，又有投資需求，政府投資對社會投資具有十分重要的導向作用，但占全社會投資的比重越來越小，必須進一步放寬民間投資市場准入，激發民間投資活力。其效果尚待觀察。
事實上，過度依賴政府投資的負面效果已經愈發彰顯。
政府主導投資如何轉變
關於刺激政策功過的討論中，導致地方政府債務增加、信貸大放水、部分基礎設施供給過度、加劇產能過剩，以及政策實施過程中的“國進民退” ，都備受爭議政府主導的投資在中國經濟增長中分量極大，也飽受詬病，被一些人認為是現有增長模式難以持續的主要原因。
國務院總理溫家寶在其最後一次政府工作報告中評價“4萬億”計劃：面對國際經濟形勢複雜多變、持續低迷的嚴峻挑戰， “實踐證明這些決策部署是完全正確的” 。
全國政協經濟委員會副主任李毅中在全國“兩會”的小組討論回憶道，2008年7月，政策定調從“穩健的財政政策，適度從緊的貨幣政策”改成“積極的財政政策，適度寬鬆的貨幣政策” ，“是一百八十度的轉彎，是形勢所迫，不得已而為之。 ”這個一攬子計劃包括四個方面 ：一是兩年新增4萬億元投資，其中中央財政投資1.26萬億元，用以支持經濟發展；二是出台十大產業振興規劃 ；三是擧動16項科技重大專項，鼓勵科技創新，用科技的成果來支撐長遠發展；四是完善社會保障和民生。
李毅中稱，3G 牌照提前發放、1.6 升排量以下汽車購置稅減半，都是應對全球金融危機的短期措施， “總的來看還是起效果的” ，但這只是在特殊情況下採取的特殊辦法，而不是常規措施。 “這些措施是強心針，否則經濟就有可能崩潰” 。
北京大學國家發展研究院名譽院長林毅夫也表示，如果沒有當時的調控，2000多萬農民工失業，經濟急劇下滑，結果應該是更糟。他認為，宏觀調控確有可以改善之處，但也不應否定上一輪調控， “我覺得是利遠大於弊” 。
關於刺激政策功過的討論中，導致地方政府債務增加、信貸大放水、部分基礎設施供給過度、加劇產能過剩，以及政策實施過程中的“國進民退” ，都備受爭議。
根據審計署的報告， 截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務餘額10.72萬億元，三級政府共設立融資平台公司6576家，融資平台公司共舉借債務4.97萬億元。
巴克萊資本亞洲首席經濟學家黃益平稱， “4萬億”政策出台後，中央政府、銀行、地方政府、企業都卷進來了，但並沒有建立誰借錢誰負責的機制。地方政府借錢，表面上看是地方政府信用，背後其實是中央政府信用 ；信托等影子銀行體系，很大部分投向基礎設施，背後也是政府信用。 “不解決誰借錢誰負 責的問題，出債務風險是遲早的問題。 ”渣打銀行近期的報告稱，未來五年，中央政府非常有可能要為銀行系統再注資。2008年 -2010年經濟計劃中大量倉促流向基建項目的貸款，是導致銀行系統浮現嚴重不良貸款的重要原因。
產能過剩是另一後遺症。國家發改委主任張平在全國“兩會”上稱，中國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、焦炭等行業的產能利用率大體在70%-75%，國際上比較正常的市場競爭，其產能利用率應該超過80%-85%。搭車產業振興規劃的光伏、風電設備等，產能利用率更低， “光伏只有不到60%，風機的產能利用率不到70%” 。
對“4萬億”的功過下定論，或許需要將眼光放在更長的歷史時期。
匯信資本董事總經理葉翔稱， “4萬億”的副作用世人盡知。但是，後世經濟史家不會感受到其今日之弊端，定然會大書特書其對發展模式轉換之歷史性貢獻。
他認為， “4萬億”投資項目，主要集中于基礎設施建設，對中低端勞動力的大規模需求瞬間爆發，不僅迅速吸納了2000多萬失業勞工，還導致整個中低端勞動力市場供不應求，中低端家庭收入快速提高，進而轉化為消費的上升。
眼下對“4萬億”的反思，更現實的意義在於其對未來宏觀調控的鏡鑒。
李毅中稱，現在應該花力氣總結應對危機的經驗和不足， 以利於未來怎麼把“轉方式、調結構”放在更重要的位置，適當降低經濟增速， 推動改革、 創新、 開放，使經濟健康發展。
林毅夫稱，如果有另一輪宏觀調控，應以財政政策為主，資金流向就比較容易控制。
國務院發展研究中心研究員倪紅日也對財新記者表示，過去數年，財政部門在一些領域出現缺位，比如基礎設施投資方面，將責任更多推到金融領域，一旦金融領域出現問題，最後兜底的還是財政。
清華大學經濟管理學院副院長白重恩告訴財新記者，目前在考慮經濟問題 時，凱恩斯理論的影響特別大，如果是應對經濟短期波動，這固然可以，但現在中國所面臨的並非短期問題，是永久性的、結構性的變化，這需要考慮供給能力的提高，讓供給能夠滿足需求。
他舉例稱，如果把城鎮化看做需求管理，用城鎮化來創造更多的需求，甚至以城鎮化的名義來圈地，推動一個造城運動，會有很大的問題，因為這樣造買方，主要取決于當地市場的供求關係。
中國目前的住房市場，絕大部分城市的房產交易仍是以新房交易為主，且新房供應量充足，二手房市場規模較小，轉嫁的風險有限。但在一線城市，二手房的規模與新房相當，且由於城市規模大，二手房所處的位置優越，供給有剛性，相對容易轉嫁。
為了儘量減少對真實改善性需求增加成本，她建議延續對個人轉讓自用五年以上，並且是家庭惟一生活用房取得的所得，免征個人所得稅。
白重恩稱，對這一政策有條件地支持。首先，出于宏觀收入分配格局的考慮，如果按差價的20% 徵個稅，就應該 在其他領域減稅； 其次，在執行過程中，居民主要自住住宅的交易所得不應該交稅，否則會影響居民自由選擇住宅所在地和改善住房條件的權利。
民泷的擔心已經得到政府部門的回應。住建部副部長齊驥接受央視採訪時 稱，新的稅收調整是為了遏制以投資、投機購房的行為 ；他亦承認，這有可能會誤傷到部分改善性需求。
住建部部長姜偉新在全國“兩會”回答記者追問時則稱，政策效果“還要再執行一段再看” 。
“如果不是從決策部門的角度考慮，現在大家的質疑肯定是對的。 ”祝寶良稱，2012年起草經濟工作會議相關文件時，就意識到今年資產價格可能是核心問題，因為“熱錢流進流出管不住” 。
今年1月，新增外匯占款規模超過6800億元，不僅創出歷史最高紀錄，亦遠超2012年全年規模。 “熱錢大都進入房地產領域，推高價格，在長效機制沒的城不一定是農民需要的城。城鎮化的真正好處，是農民進城以後可以通過聚集效應提高勞動生產率，使經濟更有效率，從而帶來增長潛力的提高。
房地產調控無奈應急
“2013 年擴大房產稅試點是大概率
事件”
作為投資另一重要領域的房地產，在全國“兩會”前最後一個工作日，遭遇了調控加碼。 “國五條”細則中，嚴格按交易差價的20% 徵收個稅，被視為一記重拳。消息一出，多地房地產交易大廳出現扎堆過戶。
國務院發展研究中心研究員倪紅日對財新記者表示，這是國務院根據當前房地產市場出現的苗頭和情況採取的措施。中央對房地產調控的目標是，既要防止泡沫，也不能導致房價大幅下滑、房地產市場衰退。 “政策方向把握是沒有太大問題的，但是政策把握的精細度還要提高，現在有點粗糙。 ”她認為，按交易差價的20% 徵收個稅“措施有點猛” ，二手房交易是分層次的，有的是投資性需求，有的是實際需求，如地理位置的調整、人員流動，以及小房換大房等，不能不分層次一刀切。 “如果考慮住房的供求關係，總的來說還是供給小于需求，從理論上講，這會導致稅負轉嫁，反而刺激房價上升，進一步刺激投資投機性需求，形成惡性循環。 ”住建部政策研究中心主任秦虹接受新華社採訪時稱，房產轉讓過程本該由賣方承擔的稅收能否直接或變相轉嫁給有建立起來的時候，只能採取這種應急措施。 ”除了交易環節的稅收，張卓元、倪紅日、白重恩、祝寶良均認同，抑制房價上漲，還需在保有環節征稅，即開征房產稅。
張卓元稱，房地產調控已經使政府的公信力受到影響，徵收房產稅比較有效，但受到很多政府官員的阻撓。 “中國社科院經濟所到沿海發達省份調查，和當地政府官員開座談會，幾乎所有官員都反對徵收房產稅。 ”“地方政府沒有積極性，中央應該 強制推行。 ”他建議，房產稅改革可以逐步推進，考慮到多數官員不同意，也可以先觸動一小部分官員的利益，對那些擁有數十套住房或者高端別墅的人先開征。
“2013年擴大房產稅試點是大概率事件。 ”全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康對財新記者指出，房產稅應定位於調節過高收入，只能是“抽肥補瘦” ，不能變成向普通百姓普遍徵收。 “這一點，政策制定者在決策時，一定要給普通民泷吃個定心丸。 ”2012年下半年起， 中央政府提出 “加快建立和完善引導房地產市場健康發展的長效機制” 。祝寶良認為，這主要是從稅收方面講的，除了交易環節和保有環節的稅收，還包括土地財政的解決，改變政府壟斷土地供給的局面， “現在大家的建議也不一樣，短時間內很難出台，還只能靠一些應急之策。 ”秦虹則表示，建立房地產市場的長效機制，關鍵是要解決好以下四個問題：農村轉移人口“市民化”的住房政策是什麼；讓地方政府擺脫對土地收益的依賴的財政體制是什麼；如何解決房地產市場在大中小城市之間不平衡以及不同居民之間住房資源佔有極不平衡的問題；如何開放居民多元化的投資渠道等問題。
減稅，並收貨幣 從經濟增速和通脹的目標組合看，政府有意忍受較低的經濟增速，抑制地方政府投資衝動， 加快政府“去
杠杆”進程
全國“兩會”對宏觀經濟政策依然延續了原有的表述 ：積極的財政政策和穩健的貨幣政策。具體而言，財政政策更傾向于減稅，貨幣政策則存在收緊的傾向。
政府工作報告中稱，今年結構性減稅重點是加快推進“營改增”試點。預算報告中提出， 擴大 “營改增” 試點範圍，抓緊研究在交通運輸業和部分現代服務業開展全國試點的方案。
在預算安排上，也體現出減稅的傾向。2013年全國財政收入預算增速為8%，其中稅收收入增長8.5%，低於2012年9.6% 的預算增速和12.1% 的實際增速；非稅收入增長5.1%，低於2012 年9.2% 的預算增速和17.5% 的實際增速，或顯示在減稅的同時，清理各種收費也會進行。
作為解決“營改增”後地方政府收入減少的應對舉措，預算報告提出，今年結合“營改增”進程研究調整中央和地方的收入劃分。劉尚希稱，方案有很多種組合，可在現有的增值稅分配基礎上加以調整，將地方的比例擴大，也可以比例不變，與其他稅種結合起來，通盤考慮，要麼地方新開一個稅種，要麼中央把某些稅種調給地方，還可以調整財政事權，把地方的部分事權收到中央。
貨幣政策方面，政府工作報告提出，廣義貨幣（M2）的增速目標定為13%，這不僅低於2012年設定的目標14%，也低於當年的實際增速。
央行行長周小川全國“兩會”期間接受採訪時表示，將 M2預期增長擬定為13%，這只是一個預測數而不是一個目標， “要把它與往年的數據相比，你會看到這個只是強調貨幣供應量不能過快發展，你們要朝這個方向理解。 ”興業銀行首席經濟學家魯政委認為，單純從以往歷史來看，M2增長13% 將是一種中性偏緊的狀態。基本上當 M2落在13% 左右的時候，對應的無一例外地均是居民消費價格指數（CPI）的穀底位置。
不過，2012年以來，非信貸融資占比持續攀升，到2013年1月人民幣貸款在社會融資總量中的比例已僅為40% 左右。同樣是13% 的 M2增速，如果非信貸融資占比較高，則仍能有效支持經濟增長。 “整個宏觀政策的鬆緊，將會決定監管部門非信貸融資政策把握尺度的寬嚴。 ”政府工作報告在重申“守住不發生系統性和區域性金融風險底線”的同時，特別強調加強對“金融機構表外業務的監管” 。祝寶良稱，貨幣政策的操作要考慮到國際環境的變化，近期日元大幅貶值，外匯大規模回流中國，對中國的貨幣政策影響較大。如果貨幣政策控制不住，或者只控制信貸而不控制表外業務，問題會越積越多， “好多問題都是積累到一定程度爆發的。 ”今年的通貨膨脹目標定為3.5%。劉煜輝認為，比2012年4% 的目標更為嚴 格，從經濟增速和通脹的目標組合看，政府有意忍受較低的經濟增速，抑制地方政府投資衝動，加快政府“去杠杆”進程，以換取更高的增長質量。
在“去杠杆”和“守住不發生系統性和區域性金融風險底線”之下，一方面需要繼續清理影子銀行部分，另一方面需要增大表內彈性接收表外的回流。
這將導致 “弱複蘇動能+寬資金” 的狀態，“這種狀態能持續多久，取決于宏觀決策者對於經濟重新下行的容忍程度。從經濟目標組合來看，這種容忍度似有所提高。 ”劉煜輝稱。
本刊記者邢昀、 李雨謙對此文亦有貢獻