破除公務員與非公務員之間的養老待遇鴻溝有多難？
◎ 財新記者 任波 文一場4000萬人走向3億人的制度並軌終於揭幕，有人歡喜有人愁。
幾屆政府均最終擱置的養老保險並軌話題，2014年屢掀高潮。最早是十八屆三中全會《決定》中有言在先，要“推進機關事業單位養老保險制度改革” ，緊接著總理在全國“兩會”上政府工作報告中明確提出“改革機關事業單位養老保險制度” ，人社部門隨後也反複確認2014年年底之前必然出台方案。期間雖然社會人士一度擔憂方案難產， 但終於在2014年末有了初步的結果。
根據新華社披露的第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議2014年12月23日審議的“國務院關於統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告”中少量內容，以及副總理馬凱的表態，改革進展已經明確 ：人社部等部門擬訂了養老並軌的改革方案，並已經由國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過。
這是一項牽涉面頗廣的改革。全國公務員近幾年持續增長。國家公務員局網站數據顯示，至2013年底，人數超過717萬人。而據國務院法制辦、中央組織部、人力資源和社會保障部負責 人2014年5月15日就新頒佈的《事業單位人事管理條例》答記者問時的表示，中國共有事業單位111萬個，事業編制3153萬人。
財新記者瞭解到，目前人力資源和社會保障部養老司等具體操作部門正在緊鑼密鼓根據方案趕寫操作性的文件並最後斟酌。一位接近人社部的官員確認，“很快就會公佈” 。
這個從2014年初便開始屢屢吹風的方案，至今一雙靴子已經落地了一隻。
文件尚未見分曉，一些城市提前退休的風潮早已聞風而動。全國共有200多萬“事業編”的醫生和總數高達1700萬的教師，分別均屬受改革影響最大的群體之一。南方某三甲醫院執業的一位醫生告訴財新記者，一位“老領導”因此竟然提前辦了退休。學校教師也未能免俗。
各地都傳來消息，部分大學頻現突擊辦 理提前退休的教職員工。
早在數月前，國家行政學院公共行政教研室主任竹立家就公開對媒體披露，2014年7月1日，以立法的形式明確了事業單位及其工作人員將實施社會養老保險制度的國務院《事業單位人事管理條例》頒佈實施後，他曾經做過調研，發現在某些地方已經出現了老醫生、老教授等事業單位工作人員“扎堆兒申請提前退休”的現象。
正是對改革後退休待遇降低的恐懼，觸發了上述提前退休風潮。喧囂的背後，是橫亙在機關事業單位人員和企業職工之間野蠻生長了20多年的一道養老待遇鴻溝。
20多年前，中國啓動養老制度轉軌，企業職工實施養老保險制度，單位和個人繳費額度高，所獲待遇低，有些地區只能達到職工退休前待遇的30%，最高也難超過60%；機關和部分參公編制的事業單位仍沿用舊制度，由財政出資養人，養老金可達退休前工資的80%- 90%。 兩大人群養老待遇的絕對值也由此漸行漸遠，日漸懸殊。收入分配制度巨大的差異，引發社會各界人士日益強烈的不滿情緒，頻以實際行動不斷呼喚制度的公平。
“養命錢”的多寡，無人不敏感。
改革即將落地的消息在2015年來臨前最後幾日披露，及時回應了社會對此項改革能否如期推進的關切。一方面說明新一屆政府改革的決心已定，堅決要兌現 承諾 ；另一方面，此項改革方案直至高層審批通過也並未經過公開征求意見等社會討論步驟，方案至此也僅披露了寥寥數語，傳達出的信號也能讓人窺見改革複雜性之一斑。
從目前上述人大常委會對外披露的信息來看， “從制度和機制上化解‘雙軌制’矛盾” ，顯然是此輪養老制度並軌的核心目標。為此，可以預料，各級財政和社保部門即將面臨複雜的算賬，巨大的對價必然要財政埋單，方能保證改革平穩進行。而整個改革過程能否秉持公平、公正、透明的原則，又兼顧各方利益妥善協調，這將決定最終並軌的成敗。
更為重要的是，養老並軌也僅僅是新一屆政府治下重新反思和梳理現有養老制度龐大工程其中的一項。上世紀90 年代以來，中國建立並不斷完善了覆蓋城鄉的現代社會保險體系，除了覆蓋人數最多的城鎮企業職工養老保險制度，還有面向農村的新型農村社會養老保險（新農保）和麵向城鎮非就業人士的城鎮居民養老保險（城居保） 。2014年2月，國務院發文將新農保和城居保合二為一。據人社部公佈的截至2014年10月的數據，這兩項制度覆蓋人群總數達到8.3億人，前者為3.3億人，後者近5億人。
為了抵禦日趨嚴重的老齡化風險，維護制度的可持續性和公平性，碎片化的制度未來將進一步整合，並全面納入新的頂層設計改革。
據財新記者瞭解，隨著城鎮企業職工養老保險制度的收入增幅逐漸下降，支出增速和收入增速的差距不斷擴大，中國的養老制度可持續性和公平性所遭遇的挑戰前所未有。將徘徊在養老保險大門之外的機關和事業單位順利併入新制度，方能力保改革的全盤布局。
阻力何來
機關事業單位能否建立和企業職工群體銜接一致的養老保險制度，這已經成為公衆衡量政府對公共事務治理能力的一把分量日益沉重的標尺。
談及此輪改革為何能夠如期出台方案，前述接近人社部的官員表示，關鍵 是“中央決心大” 。
目前披露的改革要點，乃所謂“一個統一、五個同步” ，這並不出乎觀察者的意料。 “一個統一” ，即黨政機關和事業單位同步建立與企業相同的基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法。 “五個同步” ，即機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國範圍同步實施。
中國政法大學法和經濟學研究中心教授、長期關注養老金制度改革的青年學者胡繼曄對此表示讚賞。他對財新記者說，從國際範圍看，各國公務員和企業養老保險制度走向並軌是大勢所趨，中國亦不例外。改革著眼將來，有利於整個社會保險體系的公平可持續發展。
中國的養老保險制度正式轉軌始于上個世紀90年代初。隨著中國特色的市場經濟制度的建立，所有制形式和用人機制日漸多元化，城鎮的企業養老等福利由公有單位包辦轉向社會統籌。制度設計之初，為了應對日後呼嘯而來的老齡化浪潮，中國設計了“統賬結合”的養老保險制度。企業繳費進入統籌基金，實行以工作一代的繳費支付退休者養老金的“現收現付”制度 ；個人繳費形成“個人賬戶” ，試圖以“基金積累制”實現基金保值增值，個人當期投資應對未來自身養老所需。這套制度雖然也打上了中國特色的烙印，但是仍然可納入與國際接軌的現代養老制度範疇，以社會互助共濟和公平公正為核心原則和追求目標。
然而，機關事業單位因待遇落差等問題抵制改革，養老制度並未同步轉軌。
雙軌制由此鑄成，至今兩個人群的養老待遇差距逐年擴大， “付出”與“受益”的對比十分懸殊。高達收入20% 的單位繳費和8% 的個人繳費額度下，企業職工養老待遇計發標準卻十分偏低，難望機關事業單位待遇之項背。雖然連續十年上調城鎮企業職工養老金髮放標準，至今平均水平不過2000余元。
根據《中國勞動統計年鑒》 ，2005 年企業職工養老保險金月平均為732.46 元，事業單位人員為1367.42元，機關人員則是1531.74元。到2011年，機關事業單位人員的離退休金每年已經達到2.61萬元，企業人員僅為1.81萬元。根據2012年全國公共財政支出決算表，當年國家財政為行政事業單位離退休人員支付的退休金達到2848億元。機關事業單位養老制度已被視為特權，也難以避免地埋下了社會矛盾的隱患。
據人大財經委調研組在中國人大網的問卷調查，49% 的被調查者對機關事業單位職工退休金與企業職工養老金差距大表示不滿。在調研中，各地也反映雙軌制是當前社保制度不公平方面的突出問題。而制度的不一致，也阻礙了人力資源在體制內外的流動，例如輿論高度關注的新醫改，即因為體制內外福利待遇差別懸殊，使得醫生向社會機構流動時顧慮重重，公立大醫院對人力資源的壟斷難以打破。
同時，雙軌制的存在本身也更進一步加大了未來改革的難度。據清華大學就業與社保研究中心主任楊燕綏攜課題 組測算，2010年中國機關事業單位退休金年支出總成本約為2000億元，2020年約為7000億元，2035年約為2.7萬億元。
這尚不包括養老金並軌後事業單位員工視同工齡等轉制成本。越晚推進改革，改革成本越高，難度越大。
也正因為兩套待遇懸殊的制度背後巨大的利差，幾屆政府意欲推動全國性的改革都無功而返，要麼方案剛提上日程便被擱置，要麼便是試點擱淺。2014 年12月23日，人大財經委向人大常委會所做的“關於統籌推進城鄉社會保障體系建設情況的調研報告”中也指出，雖然後來一些地方開展了機關事業單位養老金改革試點，但多數僅是在形式上繳納社保費，體制機制沒有根本改變。據財新記者瞭解，主要表現在待遇的發放方面，仍和舊制度完全一致。
改革不暢的一個最根本原因，在於公務員始終未被推上改革的前台。不少學者分析曰“難在政策制定者需要對自己開刀” ，公務員不動，則事業單位效仿攀比，更有理由擱置改革。黨政機關和部分事業單位成為阻礙養老保險制度全覆蓋最堅硬的堡壘。2014年11月，黑龍江多地爆發教師罷課事件，也與事業單位養老保險改革試點單兵突進所帶來 的後遺症有關。作為改革對象的教師待遇和未改革地區形成明顯的落差，加之當地財政收入並不充沛，更加放大了差距和不滿。
例如，在最初事發的肇東市，自2006年起作為當地啓動的先行改革試點，要求教師等群體自行繳納一定比例的養老保險費。一名當地教師當時對財 新記者表示，肇東教師的月平均工資相較周邊的貧困縣還要低近千元。從2007 年開始工資改革後，周邊縣市已經多次提升了教師的工資水平，而肇東只在2013年提過一次，頻率和幅度都不及。
肇東教師還要同時支付過百元的養老保險費，更顯得負擔沉重。在全國多數地區並未實行養老繳費的前提下，他們備感待遇不公。
胡繼曄表示，改革方案最大的亮點之一，就是將黨政機關公務員也納入社保體系，力圖徹底消除“雙軌制” 。 “之前事業單位養老金並軌問題已經阻力重重，這次連同公務員也一起改革，令人驚喜。 ”養老制度並軌改革牽一發而動全身。新一輪機關事業單位養老並軌方案，要求黨政機關和事業單位一起改、全國一起同步推進，同時建立制度彌合公務員和醫生、教師們等群體的待遇落差，這即是在總結以往失敗經驗基礎上，為了打破改革阻力採取的必要之舉。
改革代價
改革的起點高，但方案的設計和未來的落實仍有重重風險。能否成功完成終點衝刺，前景很難預料。
事實上，改革的原則在社保界已形成一定共識。簡言之，其中要點之一即機制上向企業職工養老保險制度看齊。
據財新記者瞭解，新制度的費率已經明確，將參照企業職工養老保險，單位支付工資收入的20%，個人則支付8%。
未來的待遇發放則考慮人群特點和改革的難度，仍要參照以往的標準，安排職業年金和工資制度的調整作為保障，避免因待遇下降而產生波動。而財新記者瞭解到，待遇的計發也會安排過渡方案。一位人社部門參與方案設計的人士表示，既然要推動改革，就必然要保證前後待遇的銜接和平衡，目前方案已經做出要求。他強調說，文件出台後，辦理提前退休的人屆時可“別後悔” 。
企業職工養老保險制度之所以和機關事業單位養老待遇形成巨大差距，和政府未能在制度建立之初償還當時進入制度的“老人”和“中人”保險費的歷史欠賬有關。 “老人”指的是轉軌時已經退休的人， “中人”則為轉軌時尚未退休的工作者。他們要麼從未繳費，要麼僅能完成部分繳費，但最終的養老金，卻要由當代工作者支付。為了彌補財務上的虧欠，公有制之下的企業和企業的所有人－政府，都應當注入相應的資金進入養老保險統籌賬戶。但這筆債務至今未能償付，當期養老統籌賬戶繳費所得不足以支付“老人”和“中人”的養老金，各地政府紛紛挪用個人賬戶資金應付一時之需。即便如此，據財新記者瞭解，至今仍有多個省份需要借助財政補貼“保發放” 。
2014年6月，中國社會科學院世界社保研究中心的魏吉漳博士對歷史債務做出測算，結果顯示，以2012年位基準，社會統籌賬戶的隱性債務為83.6萬億元，個人賬戶隱性債務為2.6萬億元，合計86.2萬億元，是2012年 GDP 的1.66倍。
雖然多個學術團隊分別有不同的測算結果，但規模均十分可觀。
因此，機關事業單位養老並軌，未來同樣採取“統賬結合”模式，由單位和個人共同繳費決定未來待遇，首先要面對的問題是解決歷史欠賬的償付。
目前，對於機關事業單位並軌的欠賬額度有不同估算。上海金融與法律研究院研究員聶日明的觀點曾被不少媒體引述，即改革的最大難點是“中人” ，改革前的工齡作為“視同繳費年限” ，以2013年的靜態數據，不考慮價格變動，測算轉軌形成的潛在窟窿約數萬億元，其中事業單位“中人”成本約3.7萬億元，機關單位“中人”成本約4.5萬億元。 “錢從哪來”的憂慮引發輿論熱議。
據財新記者瞭解，目前涉及改革的確有幾塊具體開支需要落實。除了新增工資收入20% 的單位繳費需要明確來源，還有兩個“大頭” 。其一是“老人”的養老金髮放，以前主要由財政和國有單位支付，改革後有望實行“新人新辦法，老人老辦法” ，不會悉數納入社會保險制度，避免增加基金負擔。
其二是“中人”的轉制成本，這也是改革的重中之重。其中又分為兩類。
一類即是“中人”進入制度的“視同繳費”對應的資金缺口，額度多大，是一次性注資還是隨著“中人”陸續退休而分批注入，目前尚未披露。第二類是彌合“中人”和“老人”待遇差別而進行的工資調整，包括職業年金制度的建立等所需花費，這都需要一次性注入啓動資金。
實際上，隨著《事業單位人事管理條例》的頒佈，決策者已經明確事業單位的薪酬制度將和養老制度聯動改革，實施績效工資制度，並建立正常的待遇調整機制。2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議 了《關於縣以下機關建立公務員職務與職級並行制度的意見》 ，明確將在職務之外開闢基層公務員職級晉升通道。中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南曾表示，不能簡單把事業單位工資的調整等同于薪酬的普調，而是重在建機制。他還對財新記者分析，此次縣級以下公務員職務職級並行制度的改革，將改變以往基本依據官職定公務員社會地位和待遇的職業發展通道，使許多在基層數十年盡職盡責工作的非當“長”的公務員，也能得到職級提升，獲得社會地位和相應待遇的提高，以調動工作積極性。顯然，因養老保險並軌後，尚須個人支付相當于工資8% 的保險費，若保證改革對象的絕對待遇不下降，則上述兩項改革將和養老並軌配套銜接，薪酬待遇的調整，也是必然結果。
但相應的開支細目，目前也尚未明瞭。
據財新記者瞭解，一些地方頗有積極性，已經準備先行一步。而部分財力充足的省市為了“做大收入基數” ，甚至試圖為公職單位突擊發放不同名目的獎金，個別地區“明年工資翻番”的傳言不絕於耳。此時此刻，也不乏“等米下鍋”的貧困地區，寄望于中央的轉移支付來撬動改革。
最敏感的時刻
據財新記者瞭解，方案研討過程中，曾初步確定從2014年10月1日起實行新老劃斷。若如此，在不考慮延長退休年齡因素的前提下，約至2054年前後方能把“老人”和“中人”全部的歷史債務消化完畢。不過，最終的改革時點仍在斟酌中。
目前，參與方案設計的人士對財新記者分析，補償“中人” “老人”歷史債務的支出總額雖大，但不用一步到位進行清償，額度分解到不同年份漸次支付，財政一次性的啓動成本等短期負擔尚可應付。
至於此次機關事業單位養老金的計發辦法，則“中人”和“新人”的模式將參照企業職工養老保險制度，目前仍實行基礎養老金加個人賬戶養老金模式。為此，目前考慮增發過渡養老金，再加上職業年金的部分，總體待遇向並軌前看齊，據悉替代率也有意按照退休前工資的80%-90%的水平來進行測算。
對並軌後相比仍較高的待遇水平，胡繼曄表示可以理解。他認為，既然改革的重點是建立機制，就不必要求機關事業單位養老金待遇和企業職工待遇絕對一致，否則改革難以推動，未來代價更大。
可以預料，並軌前的算賬是一個艱難而龐大的工程。
理論上，統籌基金的規模越大，覆蓋面越廣，基金的互助共濟和抗風險能力就越強。但是，機關事業單位養老保險和企業職工養老保險是否併入同一個賬戶，目前並不明確。如果並賬運行，則因二者的待遇差別，更應該謹慎測算初試“視同繳費”的資金欠賬，及時足額注資，甚至在安排計發制度時，要設置安全閘，避免讓基數更大但待遇更低的企業職工養老基金反哺公務員等人群的待遇發放，引發新的不公。
對此，主管社會保險的人社部副部長胡曉義曾公開解釋，所謂並軌，並非簡單把機關事業單位退休制度併入企業養老保險制度， “而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消雙軌制” 。
但即便是單獨建賬運行， “五個同步”之下，也需要全國各地地方財政一次性付出真金白銀。倘若遇到籌措壓力，則地方難有動力推進改革。尤其是財政收入緊張的地區，改革的推進更加受制于財務約束，如果中央政府不能提供有效擔保，則並軌轉制的可持續性堪憂。
更有甚者，如果資金不足，是否機關事業單位養老保險制度是否還需要先行做實個人賬戶？這一問題仍然未獲答案，決策者內部仍有分歧。
為了填補前述“挪用”虧空，遼寧2001年率先啓動並在2008擴大到13個省份，由財政注資做小做實個人賬戶，目前已因地方財力不逮而陷入膠著。在12月28日的“中國社會科學院社會保障國際論壇2014暨《中國養老金髮展報告2014》發佈式——‘三中全會的理論突破與名義賬戶研討會’ ”上，一個數據頗受關注：個人賬戶空賬規模2007年為1.1萬億元，2013年底增加到3.1萬億元，而做實賬戶的資金額度僅從790億元提高到了4154億元。這更激發學界對於養老保險模式重新建構頂層設計的討論。
中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文，多年呼籲中國應效仿瑞典模式，建立名義賬戶制，即並不對應實賬，但仍按照類似個人賬戶的模式進行繳費和發放待遇的制度，鼓勵多繳多得。
他在2014年12月28日的會議上再三強調，中國現在應當儘快轉向名義賬戶制轉型。他描述的是一個參保人能夠根據自己的繳費清晰預知未來收益的制度，期望未來借此重點加強養老保險制度的激勵機制，重塑社會的信心。
不過，在上述會議上，財政部部長樓繼偉也坦承，原本希望通過機關事業單位的小賬戶來實行名義賬戶制，引領更深層的全局性改革，但一時很難實現。
可即便機關事業單位未來能夠做實個人賬戶，這筆原計劃通過自身保值增值來抵禦未來養老風險的資金，目前仍無更好的保值增值渠道，企業職工養老保險做實的個人賬戶資金，正面臨著不斷的貶值。
鄭秉文團隊在會上發佈《中國養老金髮展報告2014》指出，當下正是中國養老保障制度全面深化改革最困難和最敏感的時期。在過去的十年裡，中國養老金每年上調10%，從未間斷，全國人均退休金已從2005年的每月714元提高到2014年的2100元。這也是財政補貼最多和增長最快的十年，從2005年的544 億元增加到2013年的3019億元。新合併的城鄉居保也並非嚴格意義上的社會保險制度，主要依靠財政補貼維持運轉。
報告稱，社會心理預期不斷提高已令任何改革都處於十分被動的局面。
另一方面，現有養老保險的可持續性令人擔憂，多個關鍵性問題難以迴避。
例如，隨著“人口紅利”的逐漸消失，目前納入更多參保人來擴大基金基數的擴面潛力越來越困難，更加上多繳多得的原則並未真正建立，十年間反而弱化了繳費和待遇掛鈎的機制。與會專家紛紛指出，目前中國養老保險制度的收入能力不容樂觀。
“連續十年調，不管你的個人賬戶累計多少，就抹平了原有的繳費多少的待遇上的差別。個人賬戶的激勵機制弱化了。但是不調也不行。因為機關事業單位退休人員的待遇也在增加，物價也在上漲，所以這個機制形成了一個矛盾。 ” 人社部社會保險管理中心主任唐霽松在上述會議上說。
2013年，城鎮職工養老保險徵繳收入增長13.1%，而當年養老金給付支出增長19.7%。 鄭秉文認為，中國養老保障制度正處於制度參數調整、制度結構改革、各子制度必須儘快建立的三項任務疊加的巨大壓力之中。
諸多問題有待解答，能否通過改革對中國養老制度的原罪進行救贖，從而破舊立新，避免重蹈失敗覆轍，仍是當前最大挑戰。
據財新記者瞭解，此番養老並軌改革方案醞釀出台的同時，計劃中的養老保險制度頂層設計方案仍有待進一步取得共識，尚不能同步推出，而這又必然制約當前的養老並軌改革。
從企業職工養老保險制度轉軌至今，時間已經走向第三個十年。改革方案仍在反複地權衡和推敲當中，中央政府的原則性方案公佈之後，地方政府的配套細則的出台將面臨真正的問題。能否公平公開公正地把賬算清，令全社會參與改革的方案建設和監督過程，避免道德風險，也是決定最終成敗的關鍵因素。本屆政府對改革訴求的回應值得嘉許，但無論最終採取何種方案，如不能解開制度矛盾的死結，未來改革的歷程注定不會一帆風順。
財新記者孫文婧、 藍方、 薛健聰， 實習記者
劉佳英對此文亦有貢獻