並軌歷程多有曲折，諸多問題有待解答◎ 財新記者 任波 文中國自1958年起便實行幹部和工人統一的退休、退職制度，事業單位和企業的退休制度並無本質差異。兩者均實行單位統籌下的現收現付制，由單位直接支付退休人員的退休費用，退休後的待遇差別也微乎其微。變化發生在上世紀90年代初，此後機關事業單位和企業職工養老制度漸行漸遠。如今再談並軌，已經過幾起幾落。
錯失良機
1991年，國務院發佈33號文，啓動企業職工基本養老保險制度改革。由此，機關事業單位和企業的養老保險制度駛向了兩條軌道。
1991年國務院33號文，最早已傳遞出改革機關事業單位養老保險制度的信號。這份文件除明確企業職工養老保險制度改革的方向，還特別指出“國家機關、事業單位和農村（含鄉鎮企業）的養老保險制度改革，分別由人事部、民政部負責，具體辦法另行制定” 。
在此份文件之後，最初的試點從機關事業單位的合同制工人和自收自支事業單位開始。這是因為，事業單位合同制工人和自收自支事業單位既不享受財政撥款，也不被企業基本養老保險制度所覆蓋，退休後的保障幾乎完全系于脆弱的單位承諾，因此，建立統一的養老保險制度的要求更為迫切。
1993年前後，雲南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省份以政府名義，下發了機關事業單位社會保險制度改革文件，開始了局部試點。隨後，河南、廣西、河北、杭州等也展開相關工作。
人事部有關資料顯示，至1997年，全國28個省（區、市）的1700多個地市縣開展了試點，其中19個省（區、市）政府出台省一級方案，全國參保人數超過1000萬人，約占機關事業單位人數的三分之一。據不完全統計，當時全國機關事業單位社會保險基金滾存積累額達78 億元，一些地區的基金積累可保證三個至六個月的支付。
全國性的總體改革方案也提上了制訂的日程。1997年1月28日，由人事部、財政部起草的《關於機關和事業單位工作人員養老保險制度改革試點的意見》 ，向國務院呈報。
和各地自發的試點相比較，這顯然是一個更為完備的方案。從人事部有關資料的介紹可見，這一方案延續了企業職工基本養老保險制度“統賬結合”的思路，適用範圍則涵蓋機關事業單位的各類人員。
這一方案初步統一了各地的繳費比例，為不超過單位工資總額的20%；個人賬戶按11%的比例做實。
重要的是，方案改革了上世紀70年代末延續至今的事業單位養老金計發辦法，使之與企業職工養老金計發辦法相銜接。關於養老金的計發辦法，方案將養老金結構分為兩塊，一是由基礎養老金、個人賬戶養老金和過渡性養老金組成的基本養老金，養老金水平和企業職工養老金水平保持一致 ；另一塊是專門針對事業單位增發的退休津貼。
據瞭解，當時企業和事業單位養老金待遇的差距並“沒有現在這樣大” 。
一位曾參與方案制訂的專家分析，根據方案的設計，企業和事業單位養老保險制度完全可以銜接。但這一方案最終未能獲准執行。
第二輪試點
此後，整體改革長期擱置，各地試點亦少有實質性進展。2000年，國務院發佈42號文，指出財政全額撥款的事業單位，仍維持現行養老制度；由財政部分撥款的事業單位的養老保險辦法，在調查研究的基礎上再另行制定——這後來成為目前各地方決定機關事業單位養老保險制度改革節奏的主要依據之一。
2006年，原勞動和社會保障部原計劃在國內選取數個有代表性的省市區，進行機關事業單位基本養老保險制度國家試點，但至今試點範圍十分有限。
合肥的試點稱得上一個典型案例。
2006年底，合肥市人民政府常務會議審議通過市政府124號令——《合肥市機關事業單位工作人員基本養老保險規定》 ，要求全市機關事業單位必須建立養老保險制度。其實早在1998年，合肥市就已初步建立事業單位的基本養老保險制度，但當時只限于財政差額撥款和自收自支的事業單位。根據此124號令，合肥市全額撥款機關事業單位也必須參加養老保險。
在中國，事業單位按經費來源可分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類。
就養老保險改革而言，合肥此舉，雖然當地官員稱為是自行試點，但也有中央社保部門推動的影子。措施比國務院有關文件“全部由財政供款的事業單位仍維持現行養老保險制度”的精神，往前更進了一步。
在一些社保專家看來，由於缺乏全局考慮，各地自行設計實施的機關事業單位養老保險制度，具有天然的缺陷，應及早修正。
從形式上看，這些試點大多體現為 統賬結合，但適用範圍差別很大，實施細節千差萬別。比如，一些地方將自收自支事業單位納入企業養老保險範圍，一些地方將自收自支事業單位和全額撥 款、差額撥款事業單位同等考慮；還有一些地方甚至將公務員也納入改革範疇。如此步調不一，非但不能有助于人員的流動，也為日後全國性的總體改革埋下隱患。
繳費基數確定也有多種安排。有的以工資總額為基數，有的實行雙基數，即把在職人員和退休人員的工資待遇同步考慮。統籌賬戶繳費比率一般從15% 至30% 不等。個人賬戶的建立時間也不同步，有的地區空賬運行，有的為實賬。
從管理體制看，一些地區將事業單位養老保險和企業基本養老保險統一交給社保機構管理，對機關事業單位養老保險採取單獨記賬、獨立核算的辦法；也有不少地區設立單獨的機關事業單位養老保險管理機構，專門進行管理。
差距如此之大，如果未來改革實行全國統一方案，各地必然面臨再次選擇 和調整。
盡管實施方案千差萬別，但各地都不約而同保留了改革前事業單位退休金計發辦法。不但令事業單位和企業的養老金差距繼續增大，也導致養老金計發與個人繳費情況不掛鈎，不利於調動參保人員積極性，令今後改革的難度增加。
財新記者還瞭解到，在相當多的基層試點，欠費現象十分嚴重。一些地方社保部門工作人員告訴財新記者，在事業單位養老保險改革中，參保人數少，退休人數不斷增加，加之統籌層次低，基金抵禦風險能力較差。與此同時，企業轉軌中存在的“老人” “中人”問題 依然存在，而由於地方財政吃緊，資金缺口難獲補償，使得改革難以為繼。
2008年3月，國家級的改革試點啓動， 《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》 （下稱《試點方案》 ）正式下發。山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市被選為試點省份。這一輪改革的方案接近于目前的思路。事業單位養老保險制度向企業“看齊” ，在繳費費 率、籌資渠道、計發辦法等方面與企業職工採取相同模式，且未來兩塊基本養老保險基金將統一管理使用。同時， 《試點方案》提出要為事業單位人員建立職業年金制度。但時至今日，五省市改革全部遭到抵制，陷入停滯。
走向並軌
2013年11月， 中共召開十八屆三中全會，並在會議的《決定》中明確提出改革方向，要“推進機關事業單位養老保險制度改革” 。
2014年全國“兩會”期間，國務院總理李克強在政府工作報告中，表示將“改革機關事業單位養老保險制度” 。
全國政協委員、人力資源和社會保障部副部長胡曉義隨後回應稱，這句話列在2014年的重點工作裡面， “我體會是給出時間表了” ，明確改革方案將于年內出台。
2014年12月23日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議，審議了國務院關於統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告。報告指出，中國將推進機關事業單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度。
報告稱，按照中央部署，有關部門經過廣泛調查研究和反複論證，已經擬訂了改革方案，並經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過。